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農村土地征收過程中的農民權益保障問題—基于南平市武夷新區的經驗做法
發布日期:2018-11-12 信息來源:管理員 作者:福建九越律師事務所 孫雪琳 張建珍

內容提要:城市化進程的加快生成了被征地農民這一群體,他們由于失去土地和由土地派生的各項權益,后續生活和發展能力受限,而當前農村土地征收由于存在立法缺失、農民主體地位弱化、土地補償較低及農民自身問題等,造成農民的財產權、監督權及社會保障等相關權益無法得到有效保障。本文以福建省南平市武夷新區為觀察對象,圍繞新區建設中當地對被征地農民權益保護的做法,取得的經驗及存在的問題進行綜合分析,并試從政策立法、制度改革及農民自我能力提升等方面提出保障被征地農民基本權益的路徑建議。

關鍵詞:農民;征收;補償;保障

近年來全國各地城市化進程不斷加快,城市邊界不斷向農村地區延伸,越來越多農民的土地被征用于新型城鎮建設,農民由此失去土地以及由土地派生的各項權益,這無形中降低了他們日后抵御生產和生活風險的能力,再加上實際征地過程中存在的問題進一步損害了被征地農民的實際權益,加劇了農民的困難處境。如何保障被征地農民的合法權益既關系民生,也關系到經濟社會的協調可持續發展,具有重大意義。南平市武夷新區作為福建省海西戰略的實施的重要一環,被定位為“海西綠色腹地的重要經濟增長極”,自2012年來進入快速開發建設階段,征地任務繁重,征地過程中積累的矛盾劇增,為保障新城建設穩步推進,維護農民的合法權益,新區經過一系列艱難的探索和嘗試,取得了一些寶貴的經驗,但也存在一定的問題,可供我們思考和借鑒。

一、武夷新區被征地農民權益保障的做法

被征地農民的權益主要包括了與其生產生活密切相關的財產權和社會保障權,當前將口組團圍繞被征地農民的核心需求,從征地補償、就業指導和社會保障三方面加強供給力度和政策保障。

(一)征地補償

 征地補償主要是指農民土地被征用后所獲得經濟補償,可以分為貨幣補償和實物補償。從當前新區建設征遷工作整體來看,補償方式以貨幣補償為主、實物補償為輔。在征地補償方面,武夷新區主要從以下三方面保障農民權益的實現。

1、嚴格執行征地補償標準

貨幣幣補償主要包括土地補償費、安置補助費和青苗補償費。目前征收土地按照被征地土地類別分為五類進行補償,具體可參見武夷新區將口組團的補償標準(見下表)。

地類

          計算方式(單位:元/畝)

耕地

土地補償費×10倍+安置補助費×15倍+青苗補助費×1

經濟林地

土地補償費×10倍×70%+安置補助費×5倍+青苗補助費×6

非經濟林地

(成熟林)土地補償費×10倍×40%+安置補助費×5倍×40%×50%+青苗補助費×30%

 (中熟林)土地補償費×10倍×40%+安置補助費×5倍×40%×50%+青苗補助費×60%

 (幼林)土地補償費×10倍×40%+安置補助費×5倍×40%×50%+青苗補助費×2

農村道路用地

土地補償費×10倍×40%

公共生產用地

土地補償費×10倍×15%

《中華人民土地管理法》47條規定,征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前3年平均年產值的610倍。安置補助費標準,為該耕地被征收前3年平均年產值的46倍。每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前3年平均年產值的15倍。從新區征地補償來看,耕地補償費最高,按每畝耕地統一年產值的26倍補償;其次是經濟林地,綜合地類現狀和前4年平均畝產值分別計算;非經濟林補償位列第三,主要以畝材積值為計算依據;農村公共用地補償比例相對較低僅包括土地補償費部分。各項補償標準相對較高,幾近各補償上限,從這個角度來看征地補償方案也是力求最大程度保障被征地農民的利益。

2、動態調整征地補償標準

 為適應經濟發展水平和當地人均收入增長幅度的變化,征地補償標準會根據實際情況每隔一段時間進行一次動態調整,如20171月以后,南平市建陽區將征地區片綜合地價上限提升到43000/畝,最低標準則執行全省四類區綜合地價標準35750/畝,適當提高征地補償水平。

3、依法保障農民參與征地的程序性權利

 為依法保障征地工作規范有序進行,提高征地透明度,征地部門要依法保障被征地農民征地信息知情權、征地過程參與權以及監督權。為此武夷新區嚴格按照相關法律法規要求保障農民權利。一是規范報批前告知、確認和聽證工作等程序,建立征地信息公開制度,嚴格實行“兩公開,一監督”,認真做好調查摸底、外業測量工作的基礎上,不斷促進征地面積、等級和補償標準公開,以保障農民的知情權;二是加強和擴大被征地農民的參與權,組織以村委會、村小組等相關人員進行現場確認、統計核實及村集體登記造冊等手續;三是完善被征地農民的監督權,建立村集體征地補償費專戶制度,直接向被征地農民發放補償費,實行專款專用;同時成立征遷領導和工作小組,配備相關人員專門接待和處理被征地農民提出的異議和問題等措施。

(二)就業指導

就業關系到農民日后生活是否有長期穩定收入來源,新區主要從開辟就業綠色通道、勞動技能培訓和農民創業財政支持等途徑促進農民就業。

1、開通就業綠色通道,在用地單位武夷山高鐵東站等單位建成后,優先為被征地農民提供相應的就業崗位,將其納入企業職工管理體系,這一做法統籌城鄉優勢資源,降低就業成本和社會成本;2、提供招聘信息和技能培訓,當地勞動保障部門通過就業服務平臺向農民發布相關就業信息,組織農民參與大型集中的就業招聘并請專家現場指導,如安排家政、廚藝、茶藝、種植等方面就業服務和免費勞動技能培訓,農民樂于參加學習;3、通過創業競賽、扶貧信貸等財稅金融政策,為有意愿的被征地農民提供創業項目啟動資金和補貼獎勵,提高了農民創業能力和市場競爭力。

(三)社會保障

 根據2017年新出臺的《福建省征地補償和被征地農民社會保障辦法》,被征地農民除依法獲得經濟補償外,還應由政府安排被征地農民社會保障資金,按照即征即保、分類施保原則,將被征地農民納入社會保障體系。當前新區被征地農民主要按年齡段分類獲得保障: 第一類是未滿16周歲的農民,不屬于農民勞動保障范疇,但可以按規定領取安置補助費。 第二類已滿16周歲未滿60周歲的農民,屬法定勞動年齡段,分三種方式進行保障:第一種是在企業等用人單位全日制就業的,納入企業職工基本養老保險[1];第二種屬于非全日制工作或靈活就業的可按意愿自主參加企業職工基本養老保險。[2]。第三種不參加企業職工養老保險的,可按規定參加城鄉居民養老保險。第三類是60周歲以上的農民,屬法定養老退休年齡,統一由政府按月發放養老保障金,發放標準不低于本市上年度農村最低生活保障平均補差標準,即每人每月110元。同時政府會根據經濟社會發展和物價水平適時調整養老保障標準,減少被征地農民“老無所養”的后顧之憂。

這種社會保障方式既考慮到不同農民群體的勞動能力和身體狀況,又充分結合農民的自主意愿,使得農民也可以自主參與到城鎮職工保險體現,并由政府承擔部分補助,深受當地農民歡迎。

二、存在的幾個問題

近年來武夷新區將口組團不斷優化征地補償方案,完善就業服務平臺和社會保障體系,為被征地農民搭建起基本的生活安全防范體系,但由于城鄉二元制結構和頂層設計問題不可避免存在一定問題。

(一)法規缺失造成的操作難題

 目前相關立法不夠健全,各地實踐中主要還是依據當地行政文件,給實際操作帶來不少困難,集中表現在兩個方面。一是立法條文刪的問題:一些條文之間存在出入,當事主體各執一據,致使該如何適用出現左右為難的尷尬,比如《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》中的“征地補償安置不落實的,不得強行使用被征土地”與《土地管理實施條例》25條規定的“征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施”存在沖突,這容易導致實踐中政府方和被征地方依據不同立法各行其是而陷入僵局[1];一些條文欠缺科學性和合理性,比如針對征地補償標準按統一年產值和綜合地價為基礎的“產值倍數法”,忽略了土地的增值收益和抹殺不同地塊價值差而異備受爭議。二是征地補償資格確認和征地分配方案方面的問題。農民最關心的就是征地補償,征地補償資格和分配比例決定了農民獲得補償的多少,但由于土地確權相關立法不明確,致使在涉及外嫁女、寄戶、計劃生育戶和外來人口的分配資格和分配比例方面存在較大爭議,他們的利益訴求甚至與其他村民的利益和立場形成嚴重對立,而分配方案是由村組會議或組戶代表會議民主決定的結果,可能會造成特定個體補償權益受損。造成這一問題表面上看是村規民俗和鄉村文化的問題,實際根源則與農村集體所有制存在的主體缺位、成員資格模糊和流動性以及所有權權能殘缺等制度性障礙未得到徹底有效解決有關。[2]權利主體不明,利益邊界模糊,不但造成理解困難,也給實際適用和具體操作工作帶來不便。

(二)利益主體之間的博弈損耗土地資本

   征地行為嚴格來說屬于政府單方行政行為,雖然近年來政府已加大了農民參與權、知情權和監督權的保障,但大部分決策權和決定權仍在政府手中,農民處于相對被動的地位,如區片綜合地價的最低標準是由省人民政府制定,土地補償費和安置補償費比例、村集體和農民最終分配比例都是以相關法規或當地政策為準,以行政指令色彩較濃重,農民對所征土地的市場定價標準和增值收益部分也缺乏話語權和參與協商的權利,更沒有自主權和決定權,致使一些被征地農民認為征地補償有失公平而拒不執行。反過來部分農民為追求高額補償,在征地測繪前搶先在土地上改種補償較高的樹種或作物,或者開荒或擴張土地面積,在集體內部引發爭議或紛紛效仿,由此也引發不少矛盾和糾紛,損害了社會和諧,又給政府征地工作增加不少麻煩。

(三)補償有限阻滯農民后續發展

就武夷新區補償來看,政府當前支付給農民的征地補償中,單就安置補助費這一項來看,按將口安置補償平均水平,若是一家三口的安置補償費加在一起也不過67萬元,連從事征遷干部都感嘆說:“農民下崗一輩子的終極補償太少了,難以滿足轉業資本底墊需求更何況為投資風險準備預留?”[3]農民短期內可能會滿足于眼前的一大筆收入,但長遠看卻可能因實際所需消耗品增多出現坐吃山空的風險衍生不滿甚至憤怒情緒。另外,社會經濟不斷向前發展,農民的實際需求可能高于征地時的水準。為此國土資源部2010年下發《關于進一步做好征地管理工作的通知》要求,各地應建立征地補償標準動態調整機制,根據經濟發展水平,當地人均收入增長幅度等情況,每2-3年對征地補償標準進行調整,逐步提高補償水平。但實踐中,新的補償標準從出臺到落實到農民手上可能會出現滯后,而基于地方財力,在經濟較為落后的地區地價可能僅僅高于上級政府制定的地價,如根據2017年當地新的標準沒有提高,因為2013年設定的綜合地價仍高于2017年省政府制定區片綜合底價。可是當前經濟發展水平和物價水平已明顯高于四年之前的水平。由此可見當前動態調整機制存在一定程序缺陷,不僅無法滿足農民日益增長的物質文化需要和長遠保障,反而可能降低農民現有的生活水平。  

  (四)農民自身的問題

農民自身認識不足和能力的局限也是損害自身權益的重要因素。由于歷史原因,我國長期以來實行城鄉分治,形成二元經濟結構。隨著城市化進程的加快,不少地方政府對“土地財政”的嚴重依賴,以土地謀發展的模式,加速了農民生活和社會環境的變化,但農民自身卻難以實現市民化的過渡,造成權益損害。相對而言,農民的人力資本水平和社會資本存量較低,不論是在知識、信息、技能、健康方面還是社會資源方面都遠不及城市居民。[4]當現有經濟條件能夠滿足眼前需求時,他們可能關注眼前的經濟利益,而不會過多考慮到未來生活需求而忽略權利的行使,如征地公告確認時,很多村民認為無關自己切身利益并不關心,村民會議表決補償款管理分配方案時也有的村民缺乏參與意識或隨波逐流沒有自主意見,往往當實際分配時,分歧和矛盾爆發方才意識到維權,但卻無法對抗之前的正當程序而陷入被動;要么是獲得征地補償后,一時不知道怎樣管理和增值財產,肆意揮霍甚至將其用來賭博,反倒陷入生活危機,此類例子屢見不鮮。另外,就是農民習慣的工作方式,由于農民以往很多時候零散化作業,勞動時間比較靈活、生活節奏較慢,勞動強度可調節,生活自主安排相對閑適,參與學習融入企業的熱情不高,對企業化的用工方式較難適應,而自動放棄或中途退出用工造成收入來源中斷。這些無疑加劇了農民的生存困難。

   三、保障被征地農民權益的路徑選擇

(一)健全相關政策法規,增強法規適用性

一是要確保立法的統一性和合理性,修正現行立法中存在的缺陷,如法條沖突,缺乏可操作性等弊端;二是增強立法的科學性,建議在立法中充分考慮土地的溢價因素,建立市場化的補償機制,同時充實和規范實體權利和程序性權利兩方面的內容,擴大農民在參與征地定價、實施方案制定等方面的表達權和協商權,強化加強政府在征地前的民意摸底和社會風險評估的責任,促進征地工作平穩順利推進;三是提升民間法與國家法的兼容性,民間法有其強大的社會歷史和社會支持,不能一味要求民間法向國家法靠攏,也不能放任其中明顯違反上位法精神的內容繼續侵害相關公民的權益,因此應當重視村規民約的制定,尤其是增強特定復雜問題,如有關土地權益方面成員資格和利益分配等問題上的定性和說明,借助農村法律服。充分利用法律服務資源(行政司法機關或律師),提升村規民約的合法性、合理性和可操作性。

(二)改革相關制度,改善農民生存環境

要改變被征地農民身份的尷尬處境,首先應從改革戶籍制度入手,這要分兩步走,第一步要加強對被征地農民的社會保障力度,建立健全養老保險、醫療保障、勞動保障及最低生活保障等制度,構建全方位一體化的社會保障體系[5],為被征地農民生存權和發展權提供基本保障;第二步是擴寬農村戶口轉向城市戶口的渠道,將被征地農民真正納入城市居民生活和生產體系,讓他們平等享受到與城市居民同等化的社會福利和公共服務,真正實現農民向市民的過渡。其次,改革農村土地產權制度,建立主體明確、界定清晰的土地產權制度。為集體成員確權和利益分配提供合法的前提;另外應當嚴格按照國家相關法律的規定,制定和創新適用于不同主體的多元化補償和安置方式,按農民的不同特點,促進分類就業;最后真正建立起的征地補償標準和社會保障金動態調整機制,根據經濟發展水平和物價水平適當提高標準,確保被征地農民生活水平持續提升。   

(三)提升農民認識水平和發展能力,促成農民自主轉變

    政府應當主動擔當,動員社會廣泛參與,為農民市民化營造城市化氛圍。一是加強農民的思想文化建設,加強鄉鎮街道與被征地農民的互動,通過公共服務平臺舉辦各種形式的文化、法律、科技宣傳和交流活動,幫助農民了解有關征地、就業、社會保障等方面的信息,鼓勵和支持民間組織發展,可以在提升農民的綜合能力和綜合素質的同時增強與他們的情感聯結和共識基礎;相關部門對被征地農民的生活和就業情況進行跟蹤回訪,根據他們反映的問題出臺相應的措施辦法及時進行反饋和解決。二是從自我管理、自我服務出發,打造以農民居住地域為軸的就業服務區,開發崗位大力發展社區服務業,在服務區內有條件地引入社會資本或鼓勵農民自主創業,通過社會調查對農民就業意向進行摸底,以此基礎開展有針對性的培訓,采用靈活化用工方式促進農民就業。三是加強資源供給,尤其是財稅方面的資金和政策供給,繼續堅持現行創業項目獎勵和貼息貸款服務的基礎上,增加創業審批的綠色通道,為有創業意愿的農民自主創業提供幫扶。

 

參考文獻:

[1]趙淑蘭.失地農民權益受損的原因、影響與對策探討[J].云南行政學院學報, 2016(06)16

[2]南平市中級人民法院課題組.南平市農村土地征用補償費分配糾紛問題調研報告[M].東南司法評論(2010年卷).廈門大學出版社,2010

[3]對被征地農民實行留地安置機制的構想——以福建閩北經濟開發區為例[A]. 土地節約集約利用與轉變發展方式——福建省土地學會2010年學術年會論文集[C]286

[4]周畢芬.社會排斥視角下的失地農民權益問題分析[J].農業經濟問題. 2015(04) 63

[5]林俏. 城市化進程中失地農民社會保障權利研究[J]. 天津行政學院學報,20162:19)。



[1] 參保農戶達到法定年齡標準時,政府按養老保障補助標準每人1.26萬元,實行先繳納后補的辦法,分10年配套補助給個人用于其繳納城鎮企業職工基本養老保險費

[2] 由街道或行政村成立非公服務企業,以街道或非公服務企業員工的名義,參加城鎮企業職工基本養老保險,按企業職工基本養老保險政策規定繳納養老保險費,在到法定標準時參照第一種情形補助。

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